ปัญหาการออกกฎหมายลำดับรองเกินแม่บทของหน่วยงานผู้ใช้อำนาจทางปกครอง

Abstract

การศึกษาค้นคว้าอิสระนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อ (1) ศึกษาหลักการและแนวคิดเกี่ยวกับการออกกฎหมายลำดับรองที่เป็นการมอบอำนาจช่วง และการออกกฎหมายลำดับรองให้มีระบบคณะกรรมการเพื่อปฏิบัติการหรือมีอำนาจพิจารณาทางปกครอง และการออกกฎหมายลำดับรองของสาธารณรัฐฝรั่งเศส สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี สาธารณรัฐเอสโตเนีย และสหรัฐอเมริกา (2) ศึกษาหลักกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการออกกฎหมายลำดับรองของประเทศไทย (3) วิเคราะห์ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับการออกกฎหมายลำดับรองเกี่ยวกับกรณีดังกล่าว (4) เสนอแนะหลักเกณฑ์การออกกฎหมายลำดับรองเกี่ยวกับกรณีดังกล่าว การศึกษาค้นคว้าอิสระเรื่องนี้เป็นการวิจัยเชิงคุณภาพโดยวิธีวิจัยทางเอกสาร ศึกษาจากการค้นคว้าบทบัญญัติกฎหมายของไทยและต่างประเทศ ตำรากฎหมาย คำพิพากษา คำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา มติคณะรัฐมนตรี บทความ และวารสารวิชาการที่เกี่ยวข้องเพื่อใช้ในการศึกษาและวิเคราะห์ประเด็นปัญหา ผลการศึกษาพบว่า (1) การออกกฎหมายลำดับรองที่เป็นการมอบอำนาจช่วง และให้มีระบบคณะกรรมการ เพื่อปฏิบัติการหรือมีอำนาจพิจารณาทางปกครอง สามารถกระทำได้หากมีกฎหมายแม่บทกำหนดไว้อย่างชัดเจนตามหลักการ และแนวคิดเกี่ยวกับการออกกฎหมายลำดับรอง หากมิได้กำหนดไว้ย่อมเป็นกฎหมายลำดับรองที่ออกเกินแม่บท ซึ่งในต่างประเทศ มีหลักเกณฑ์กำหนดไว้ชัดแจ้งในกฎหมาย (2) การออกกฎหมายลำดับรองมีหลักเกณฑ์การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งปรากฏในพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมือง ที่ดี พ.ศ. 2546 และมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2564 (3) จากการวิเคราะห์พบปัญหาการออกกฎหมายลำดับรองเกินแม่บทของหน่วยงานผู้ใช้อำนาจทางปกครองที่สำคัญ 2 ประการ ปัญหาประการแรก ปัญหาการออกกฎหมายลำดับรองที่เป็นการมอบอำนาจช่วง ซึ่งไม่มีกฎหมายใดกำหนดลักษณะการมอบอำนาจช่วงไว้ มีเพียงแต่มติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2564 กำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่เป็นผู้เสนอร่างกฎกระทรวงจะต้องไม่มีบทบัญญัติที่มีลักษณะเป็นการมอบอำนาจช่วงโดยกฎหมายแม่บทมิได้ให้อำนาจไว้ ปัญหาประการที่สอง ปัญหาการออกกฎหมายลำดับรองให้มีระบบคณะกรรมการเพื่อปฏิบัติการหรือมีอำนาจพิจารณาทางปกครองที่จะกำหนดได้เฉพาะที่จำเป็นเท่านั้นตามพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 ซึ่งไม่อาจชี้เฉพาะได้ว่ากรณีใดเป็นกรณีที่จำเป็น (4) เสนอแนะแนวทางแก้ไขปัญหา การออกกฎหมายลำดับรองว่า กรณีการมอบอำนาจช่วงนั้นสมควรกำหนดหลักเกณฑ์ทั่วไปเกี่ยวกับกฎหมายลำดับรองไว้ในกฎหมาย และกรณีการให้มีระบบคณะกรรมการเพื่อปฏิบัติการหรือมีอำนาจพิจารณาทางปกครอง สมควรวางหลักเกณฑ์เกี่ยวกับระบบคณะกรรมการเพื่อปฏิบัติการหรือมีอำนาจพิจารณาทางปกครองไว้กฎหมายให้ชัดเจน